LA LEGISLATURA DE LA PROVINCIA DE CÓRDOBA
SANCIONA CON FUERZA DE
LEY
PROYECTO DE LEY DE EMERGENCIA PROVINCIAL EN MATERIA DE ALQUILERES – PROTECCIÓN AL ALQUILER PARA VIVIENDA
1. En materia de locaciones con destino habitacional, regirán de manera obligatoria en todo el territorio provincial las disposiciones correspondientes de la Ley Nacional N° 27.551 modificada por ley 27.773, sancionada por el Congreso Nacional, en uso de sus atribuciones constitucionales exclusivas.
2. Toda cláusula contractual contraria a lo establecido en el artículo anterior se tendrá por no escrita, aplicándose de pleno derecho las normas de la legislación nacional referida.
3. En todo el territorio provincial, cuando el inquilino fuere una persona física, los gastos de honorarios de contrato, certificación de firmas, gestoría, informes, comisión inmobiliaria, etc., serán a cargo del locador. Toda cláusula contractual que estipule lo contrario se tendrá por no escrita.
4. Las inmobiliarias tienen la obligación de colocar en sus locales, en un lugar visible, un cartel con la siguiente información: “Se encuentra prohibido cobrar comisiones inmobiliarias y gastos de gestoría de informes a los inquilinos que sean personas físicas”.
5. Incorpórase como inciso h al artículo 17 de la Ley 9.445 “Prohibiciones“, el siguiente texto: “En las locaciones de inmuebles con destino habitacional en los que el locatario sea una persona física, queda expresamente prohibido requerir y/o percibir, mediante cualquier forma de pago, comisiones inmobiliarias y/u honorarios por la intermediación o corretaje a locatarios, sublocatarios y/o continuadores de la locación. La prohibición resulta extensiva a los honorarios por administración de dichas locaciones”.-
6. El locador, la agencia inmobiliaria, o el corredor público inmobiliario, que incumpliera con lo establecido en los arts. 1 y 3 de la presente ley, serán sancionados con una multa equivalente al monto total del contrato de que se trate, quienes responderán de manera solidaria.
7. El afectado podrá denunciar cualquier incumplimiento o violación a la presente ley por parte de locadores, agencias inmobiliarias, corredores públiblicos inmobiliarios, por ante la autoridad de aplicación, quien deberá proceder a realizar un sumario de investigación administrativa y, en su caso, aplicar la sanción correspondiente, sin perjuicio de remitir los antecedentes al Colegio Profesional de Corredores Públicos Inmobiliarios de la Provincia de Córdoba. En dicho procedimiento será de aplicación la Ley de Procedimiento Administrativo de la Provincia de Córdoba N° 5.350.
8. La Autoridad de Aplicación de la presente ley será el Ministerio de Desarrollo Social y Promoción del Empleo del Gobierno de la Provincia de Córdoba.
9. La presente ley es de orden público, y de aplicación obligatoria en todo el territorio provincial. Derógase toda norma provincial que se oponga a la presente ley.
FUNDAMENTOS
I.
El 21 de diciembre del año 2023 se publicó en el Boletín Oficial de la Nación el Decreto N° 70/2023; un verdadero engendro normativo compuesto por 16 títulos y 366 artículos, pomposamente titulado «Bases para la reconstrucción de la economía argentina». Ciertamente, no existe precedente en toda nuestra historia nacional de que, mediante un instrumento de utilización supuestamente excepcional, se pretenda derogar 41 leyes y decretos, modificar unas 330 leyes, y restringir o cercenar el ejercicio de derechos de raigambre constitucional como lo son el derecho a la salud, a la educación, al trabajo, el derecho de protesta y de huelga, y un largo etc. Se trata, sin exagerar, tanto por la forma como por el fondo, de un intento de modificar el régimen político institucional argentino, en clave autoritaria y regresiva en términos de derechos.
El decreto en cuestión abarca derogaciones, modificaciones y regulaciones en diversos y disímiles temas que poca conexión guardan entre sí. Entre las materias que legisla, se destacan normativas sobre: tarjetas de crédito, empresas del Estado, ley de contrato de trabajo, trabajo agrario, trabajo de casas particulares, asociaciones sindicales, Código Civil y Comercial, alquileres, energía, minería, salud, deporte y turismo, entre otros.
Entró en vigencia el día 30 de diciembre del 2023, y ya desde antes de esa fecha, distintas organizaciones sociales, sindicales, de la sociedad civil, de derechos humanos, abogados con trayectoria en derecho constitucional, organizaciones y colegios de abogados de todo el país, organizaciones de usuarios, habían recurrido al Poder Judicial con más de 20 presentaciones y planteos de nulidad, inconstitucionalidad o inaplicación, incluyendo el pedido de que se dicte algún tipo de medida cautelar, ya sea para que se suspenda la vigencia del DNU hasta que el Congreso lo trate o que no se aplique a sectores que puedan ver afectada su vida cotidiana a partir de su entrada en vigencia. Esto era más que esperable, debido a las inmensas modificaciones jurídicas que impactaron sobre extendidos sectores sociales.
Los afectados escogieron diferentes vías procesales para su cuestionamiento. De aquellas, se destacan la acción de amparo individual o colectivo, la acción declarativa de inconstitucionalidad, de certeza y hasta planteos de consumo contra prepagas.
Algunas organizaciones pusieron el énfasis en sectores específicos, en función de la legitimidad que tienen para representarlos. Es el caso de la CGT, de la CTA Autónoma y de la CTA de los Trabajadores.
Fruto de dichas presentaciones, más del 70% del mega DNU se encuentra judicializado, e incluso suspendido en sus efectos por medidas cautelares o declaraciones de nulidad.
Respecto del capítulo laboral, la Confederación General del Trabajo (CGT) logró inicialmente un medida cautelar suspensiva del tramo laboral del Mega DNU (CN Trabajo, Sala de Feria, Confederación General del Trabajo”, Expte. CNT 56862/2023/1, resolución del 3/1/24); y luego obtuvo sentencia definitiva de primera instancia de la Cámara de Apelaciones que declaró “la invalidez constitucional” del Título IV del decreto (CN Trabajo, Sala de Feria, “Confederación General del Trabajo”, Cit., resolución del 30/1/23). La decisión, adoptada por los jueces Manuel P. Diez Selva, Héctor Guisado y Mario Fera, indicó que la fundamentación del DNU N° 70/2023 no daba cuenta de las circunstancias excepcionales de necesidad y urgencia para suplir la actividad legislativa del Congreso de la Nación.
También obtuvo decisión de fondo la causa iniciada por la Confederación de Trabajadores de la Educación Pública de la República Argentina -CTERA – (JN Trabajo Nº 8, “CTERA”, Expte. CNT 390/2024, resolución del 6/3/24). Allí se declaró la inconstitucionalidad de los artículos 86, 87, 88 y 97 del DNU en torno a la limitación de la protesta y declaración de educación como actividad esencial.
También resultaron exitosas las impugnaciones judiciales respecto a cuestiones de salud y el precio de las prepagas, la ley de tierras, Sociedades Anónimas Deportivas, entre muchos otros.
II.
Pero hay un sector, especialmente vulnerable, que no ha logrado amparo judicial: los inquilinos. En la mayoría de los casos llevados a la justicia se rechazaron las acciones colectivas por la “inexistencia de caso judicial”, o porque consideraban que no era posible “determinar el alcance del supuesto colectivo representado”, eufemismos a los que suele recurrir el Poder Judicial – en todos sus estamentos y jurisdicciones – para no avocarse al conocimiento de causas de relevancia social y política, y que en la práctica se traducen en una denegación de justicia.
De esta manera, al no admitir que las asociaciones de inquilinos existentes tengan legitimidad activa para representar al sector y por esa vía proteger los derechos de los inquilinos a través de una acción colectiva, el Poder Judicial ha obstruido el acceso a la justicia por parte de los locatarios.
El argumento técnico al que se recurre, a esta altura de la evolución doctrinaria y jurisprudencial (en especial a partir del precedente “Halabi” de la CSJN del año 2009), constituye a las claras una mera excusa. Una vez más, las razones deben encontrarse en la arena política, y en los intereses de clase que representa un poder judicial evidentemente divorciado de las necesidades cotidianas del pueblo trabajador, y que evidentemente desconoce el calvario que implica en este contexto tener que alquilar para vivir en un mercado totalmente desregulado.
El escenario que se presenta en materia de alquileres para vivienda presenta similitudes con el que se presenta en materia de relaciones laborales, o en el ámbito del derecho del consumo, por citar ejemplos donde el derecho intenta intervenir para equilibrar relaciones estructuralmente desiguales. En los contratos de alquiler con destino habitacional o vivienda, el inquilino, por su especial situación de hiposuficiencia contractual, no se encuentra en condiciones reales para discutir el contenido del contrato, y mucho menos impugnar judicialmente de manera individual su contrato de alquiler, demandando a su propio locador a quien deberá pagar el alquiler mientras dure el juicio (estamos hablando de años). Y no lo puede hacer, entre otras cosas, por los costos en honorarios que ello implica, y por el riesgo propio de una demanda de dicha índole. A duras penas, y en el mejor de los casos, podrá conseguir las garantías, y juntar moneda tras monedas el dinero necesario para pagar informes, contrato, comisión inmobiliaria, anticipos, depósito, etc., para alquilar algo digno para vivir. En ese marco, la posibilidad de accionar judicialmente de manera individual contra el locador constituye una quimera.
Precisamente, contemplando este desequilibrio estructural que existe en las relaciones contractuales locativas con destino habitacional, es que existe una ley nacional de alquileres, con cláusulas de aplicación imperativa para evitar abusos de la parte locadora.
Esta normativa nacional, sancionada por el Congreso de la Nación en uso de sus exclusivas potestades constitucionales y con el debido debate parlamentario que el abordaje de estas cuestiones requiere, ha sido íntegramente “derogada” por el DNU 70.
III.
El art. 249 del TÍTULO X – JUSTICIA, del DNU 70/23, dispone: “Derógase la Ley N° 27.551”.
Seguidamente, a lo largo del Capítulo I, y a través de 13 artículos (del 250 al 263), se sustituyen los arts. 765, 766, 958, 960, 989, 1196, 1198, 1199, 1220, 1221, se modifica el art. 1219, y se derogan los arts. 1202, 1204, 1204 bis, y 1221 bis, todos del Código Civil y Comercial de la Nación.
Las principales modificaciones introducidas por el DNU en relación con los contratos de locación de inmuebles son:
– Moneda de pago y actualización: Los alquileres pueden establecerse en moneda de curso legal o en moneda extranjera, sin posibilidad de exigir un pago o que se le acepte el pago en moneda diferente a la establecida en el contrato.
– Respecto a la actualización, las partes podrán pactar el ajuste del valor de los alquileres. Será válido el uso de cualquier índice pactado por las partes, público o privado, expresado en la misma moneda en la que se pactaron los alquileres. Si el índice elegido dejara de publicarse durante la vigencia del contrato, se utilizará un índice oficial de características similares que publique el Instituto Nacional de Estadística y Censos si el precio estuviera fijado en moneda nacional, o el que cumpla las mismas funciones en el país que emita la moneda de pago pactada.
– Plazo mínimo de locación: En las locaciones con cualquier destino el plazo mínimo será el que las partes hayan establecido. En caso de que no se haya establecido plazo: (i) en locaciones temporales, se seguirán los usos y costumbres del lugar; (ii) en alquileres con destino a vivienda permanente, será de dos (2) años; y (iii) para otros destinos, será de tres (3) años.
– Fianza y depósito en garantía: Las partes pueden determinar libremente las cantidades y moneda entregadas, así como la forma en que serán devueltas al finalizar la locación.
– Mejoras necesarias pagadas por el locatario: Se derogó el art. 1202 del CCyCN que disponía que el locador debía pagar las mejoras necesarias hechas por el locatario a la cosa locada, aunque no lo haya convenido.
– Compensación a favor del locatario: Se derogó el art. 1204 bis del CCyCN, eliminando la posibilidad de que el locatario compense gastos y acreencias con los cánones locativos.
– Resolución del contrato por causa imputable al locatario: Se ampliaron las causales de resolución imputable al locatario, pudiendo ahora resolver por cualquier causa que las partes fijen en el contrato.
– Resolución del contrato por causa imputable al locador: Se eliminó del art. 1220 del CCyCN la limitación que establecía que el locatario podría resolver el contrato cuando el daño sea causado por el locador.
– Resolución anticipada por parte del locatario: Se establece que el locatario podrá, en cualquier momento, resolver el contrato abonando el equivalente al diez por ciento (10%) del saldo del canon locativo futuro, calculado desde la fecha de la notificación de la rescisión hasta la fecha de finalización pactada en el contrato.-
– Renovación del contrato: Se derogó el art. 1221 bis del CCyCN, quedando sin efecto el derecho del locatario a resolver el contrato sin pago de indemnización en caso de que no se llegue a un acuerdo sobre la renovación contractual dentro de los últimos 3 meses de la relación locativa de un inmueble destinado a vivienda.
En definitiva, toda la normativa nacional que regula los alquileres ha sido borrada de un plumazo, sin ningún tipo de debate, a través de un decreto del Poder Ejecutivo Nacional, burlando de manera abierta y manifiesta el sistema de equilibrio y división de poderes consagrado en nuestra Carta Magna Nacional.
Como analizaremos en otro apartado, este proceder del Ejecutivo nacional resulta nulo, de nulidad absoluta. Pero más allá de esta cuestión, lo cierto es que este avance autoritario ha tenido graves consecuencias en materia de alquileres, generando una escenario de inseguridad jurídica que terminó de inclinar la balanza en favor de la parte más fuerte: el locador y en especial los agentes que intervienen en la intermediación inmobiliaria, sometiendo a los inquilinos a cláusulas abusivas, que de manera autoritaria, imponen quienes manejan el mercado inmobiliario.
El estado actual de los inquilinos que alquilan una vivienda o departamento para vivir es de una desprotección desesperante. El costo de alquiler se ha elevado varias veces más que el índice inflacionario, las inmobiliarias y locadores hacen cargar con todo tipo de gastos a los inquilinos de manera claramente abusiva, los alquileres se “actualizan” trimestralmente, de manera acumulativa, aplicando índices como el ICL que se ha transformado (contradictoriamente) en el último tiempo en el más severo para los locatarios, y como sucede en general en los ámbitos donde rige la sacrosanta “libertad de mercado”, los inquilinos no tienen ninguna posibilidad de discutir el contenido del contrato.
En definitiva, mediante un decreto abiertamente inconstitucional, el Poder Ejecutivo Nacional ha facilitado y propiciado el avasallamiento de los derechos de los inquilinos, y en beneficio de la especulación y concentración inmobiliaria.
Todo esto sucede al margen de la ley y de las explícitas disposiciones constitucionales que regulan las potestades de los poderes del Estado Nacional.
Ante esta situación dramática para miles de familias cordobeses, es deber de la Legislatura Provincial intervenir, en el marco de sus potestades, para despejar la incertidumbre jurídica generada por el DNU 70/23 en materia de alquileres, y así aliviar la situación de miles de familias trabajadoras de nuestra provincia. En función de este elevado propósito es que presentamos este proyecto de ley.
IV.
Dicho esto, partimos de una premisa que consideramos inobjetable: el DNU 70/2023 es de nulo de nulidad absoluta e insanable. No constituye así una norma jurídica sancionada conforme a las pautas que el constituyente nacional ha preestablecido. Y esto es así tanto por cuestiones de forma como de fondo, considerando que en esta materia (la sanción de normas con alcance general) lo procedimental y sustancial se encuentran estrechamente imbricados.
Al dictarlo, el Poder Ejecutivo Nacional alteró reglas esenciales de la arquitectura constitucional y se atribuyó facultades extraordinarias vedadas por la Constitución Nacional, lo que convierte al Poder Legislativo en un mero espectador de cambios legales y constitucionales profundos. Esto hace que no sea subsanable por el Congreso.
Como lo explica con claridad el CELS, el DNU 70/23 viola la regla constitucional que establece que «el Poder Ejecutivo no podrá en ningún caso bajo pena de nulidad absoluta e insanable, emitir disposiciones de carácter legislativo» (encabezado del artículo 99 inciso 3 C.N.). La Constitución establece que el presidente de la Nación puede dictar decretos por razones de necesidad y urgencia, “solamente cuando circunstancias excepcionales hicieran imposible seguir los trámites ordinarios previstos por esta Constitución para la sanción de las leyes”. De acuerdo a la interpretación de la CSJN, para sostener la validez de un DNU es necesario que sea imposible dictar la ley mediante el trámite ordinario previsto por la Constitución, por razones extraordinarias como acciones bélicas o desastres naturales, o que la situación que requiere solución legislativa sea de una urgencia tal que deba ser solucionada inmediatamente, en un plazo incompatible con el del trámite normal.
Por sobre todas las cosas, esta facultad extraordinaria está prevista para tomar las decisiones transitorias que sean necesarias para resolver la emergencia. Nunca para que el PEN reforme unilateralmente normativas estructurales de manera perdurable. Es fácil advertir que no se encuentran acreditados los presupuestos necesarios para el dictado de un DNU ni se trata de un uso de los poderes de emergencia con vocación de transitoriedad.
Es claro que el DNU en cuestión buscó ante todo explicitar una plataforma de gobierno imponiendo cambios normativos de raíz -un cambio de régimen- y evitando la discusión legislativa, que nada impedía que pudiese ocurrir. De hecho, pocos días después de su promulgación, el gobierno convocó a sesiones extraordinarias al Congreso, no para tratar el DNU, sino para tratar su conocida (y fracasada) “Ley Ómnibus”. Es claro que esta estrategia de shock se llevó adelante para evitar el debate parlamentario y la discusión pública de las reformas. Esto profundiza el carácter antidemocrático del proceso político que se pretende imponer.
Vemos entonces que el DNU 70 ha nacido por fuera de los claros contornos establecidos por nuestra Carta Magna. Pero además de ello, y si persistiera duda alguna, el derrotero institucional posterior de este DNU no tuvo mejor suerte.
Recuperando las palabras e ideas de la Constitución, el tratamiento del Congreso debe ser inmediato y el debate expreso (artículo 99 inc. 3 y del 100 inciso 13 CN). El art. 99 inciso 3 de la C.N. establece que dictado el DNU, el jefe de gabinete de ministros personalmente y dentro de los diez días debe someter la medida a consideración de la Comisión Bicameral Permanente. A su vez, esta comisión debe elevar su despacho en un plazo de diez días al plenario de cada Cámara para su expreso tratamiento, el que de inmediato considerarán las Cámaras. La finalidad de esta parte del 99 inc. 3 es que el DNU sea sujeto a una “deliberación oportuna y pública en el seno del Congreso” para decidir sobre su ratificación o rechazo. La brevedad de los plazos contenidos en el tercer párrafo del artículo 99 inciso 3 CN están justificados ya que tienen la finalidad de evitar que el DNU “se transforme en un hecho consumado de difícil reversión por el Congreso”.
Cierto es que algunos problemas del diseño institucional vigente proceden del mismo Congreso y son previas al decreto 70/2023. En este sentido, el artículo 99 inciso 3 CN no le fijó plazo determinado al tratamiento del dictamen de la Bicameral por las Cámaras ni tampoco la consecuencia si es que las Cámaras no lo trataran “de inmediato”. Y encargó al Congreso a reglamentar esta parte del 99 inciso 3 CN.
Recién en el año 2006 se aprobó una ley reglamentaria que tampoco fijó el plazo en el que las Cámaras deben tratar el dictamen de la Comisión Bicameral Permanente, pero además su técnica legislativa es deplorable y puede prestarse a interpretaciones absurdas, como ser que un DNU permanezca vigente a pesar de que fuera expresamente rechazado por una de las Cámaras del Congreso.
En este sentido, y ante la confusa redacción del art. 24 de la ley 26.122, es evidente que prevalece la letra explícita y clara del artículo 82 de la propia C.N. que establece: “La voluntad de cada Cámara debe manifestarse expresamente; se excluye, en todos los casos, la sanción tácita o ficta.”
De tal modo, en función de las explícitas disposiciones constitucionales citadas, y considerando además que el DNU 70/23 fue expresamente rechazado por la Cámara de Senadores de la Nación en la sesión del pasado jueves 14 de marzo del 2024, podemos concluir sin lugar a dudas que el DNU 70/23 no constituye una norma jurídica válida, y por lo tanto sus disposiciones carecen de efectos jurídicos.
Atento a la manifiesta y evidente inconstitucionalidad del DNU 70/23, podemos equiparar el actuar administrativo del Ejecutivo Nacional a lo que en doctrina se conoce com una “vía de hecho administrativa”, de gravedad inusitada, cuyo impacto social ha sido evidente y sumamente perjudicial para un amplio abanico de sectores sociales, pero que se ha concretado de manera absoluta y manifiesta por fuera de los márgenes de la ley suprema de la nación.
La inseguridad jurídica que ha generado este actuar irresponsable y anómico de la administración nacional, puede y debe ser neutralizado por la Legislatura Provincial, ejerciendo potestades y atribuciones que le son propias, partiendo también de la premisa que ante situaciones excepcionales corresponde arbitrar remedios excepcionales, pero siempre con un criterio de progresividad y no regresividad en materia de derechos civiles, sociales, económicos y políticos.
V.
En este marco particularmente excepcional, este proyecto no pretende reglamentar una materia propia del Congreso de la Nación, como sería regular el contrato de alquiler. La Legislatura de Córdoba es tan incompetente como el Presidente de la Nación para reglamentar por sí sola esta materia.
Este proyecto no crea nuevas normas para regular este universo de relaciones, sino que en su artículo 1 se limita a declarar que en el territorio provincial permanece plenamente vigente la legislación nacional dictada por el Congreso de la Nación en uso regular de sus atribuciones constitucionales. Parece una obviedad, pero parafraseando Bertolt Brecht, “qué tiempos serán éstos, que tenemos que defender lo obvio”.
Anticipándonos a las críticas interesadas de ciertos sectores, podemos reconocer que se trata de una solución poco ortodoxa, quizá rebuscada, demasiado forzada. Contestamos a ello que, si esa crítica resulta cierta, ¿qué podemos decir de un DNU que pretende alterar de un plumazo el régimen jurídico argentino; que en abierta contradicción con la norma constitucional pretende derogar legislación de fondo debidamente sancionada por el Congreso de la Nación, y que además constituye normativa que protege a sectores vulnerables?
Ante el asalto institucional abiertamente regresivo del DNU 70/23, y ante la absoluta indiferencia del Poder Judicial, la Legislatura de Córdoba no puede permanecer expectante. Debe reconocer la existencia de un problema social grave, y sin vacilaciones, actuar en protección los sectores más castigados.
Desde ya, no se trata aquí de hacer una semblanza de la ley de alquileres, que ciertamente evidencia falencias manifiestas en muchos aspectos. Pero (para bien y para mal), es la ley que existe, y frente a un escenario de caótica desregulación propiciada por el DNU 70, no cabe duda que – en protección de los inquilinos – resulta preferible contar con un marco jurídico que consagre un piso mínimo de derechos.
El resto del articulado del proyecto regula materia que efectivamente constituye resorte provincial, en cuanto integra su poder de policía. Se trata de una serie de normas que regulan la intermediación y corretaje inmobiliario, estableciendo normas imperativas y sanciones ante su incumplimiento, a los fines de evitar que sea el inquilino quien deba soportar los costos de un servicio cuya contratación sirve exclusivamente a los intereses del locador. De esta manera, los costos de la contratación como son el pedido de informes, la comisión inmobiliaria, honorarios por redacción de contrato, certificación de firmas, etc., quedarán exclusivamente a cargo del locador.
El propósito de esta reglamentación que proponemos es precisamente equilibrar una relación intrínsicamente desigual entre contratantes, en donde en realidad no existe ninguna libertad, sino que por el contrario, el locatario se encuentra sometido a la reglas y disposiciones que imponen de manera autoritaria quienes dirigen y controlan el mercado.
Somos conscientes que esto no es más que un parche, pero recurrir a soluciones provisorias resulta un deber ineludible ante situaciones de emergencia en donde las víctimas son los sectores más vulnerables de la sociedad.
Por todo lo expuesto es que solicito a esta la legislatura el tratamiento y aprobación de este proyecto.
Referencias:
1. (https://www.cels.org.ar/web/wp-content/uploads/2024/01/20240108_Sobre_DNU_70_2023_Web.pdf
2. ARTÍCULO 24. — El rechazo por ambas Cámaras del Congreso del decreto de que se trate implica su derogación de acuerdo a lo que establece el artículo 2º del Código Civil, quedando a salvo los derechos adquiridos durante su vigencia.
Nuestra sede: 27 de abril 991
Legislatura: Av. Olmos 580 - 2° piso - Oficinas: 223 y 224. Tel: 0351 4417600 Internos: 8216 - 8116.
Teléfono: 3516 330 756
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